成效與挑戰共存，攻堅和提升并重

——《大氣污染防治行動計劃》實施情況中期評估解讀之三

《大氣污染防治行動計劃》（以下簡稱《大氣十條》）是第一次以空氣質量目標為約束的國家大氣污染防治行動計劃，《大氣十條》的實施開啟大氣污染防治的新階段，是推動我國空氣質量管理從總量控制向環境質量控制轉變的關鍵一步。自頒布實施以來，全國城市細顆粒物（PM2.5）濃度顯著下降，顯示《大氣十條》方向正確，效果明顯。

發達國家走過的歷程表明，空氣質量改善的成效主要來自產業結構升級和高效清潔能源使用。我國近三年PM2.5濃度下降的決定因素是企業提標改造、產業結構調整和燃煤小鍋爐整治等措施。產業結構調整和能源革命對大氣污染削減的貢獻相對比較低，潛力亟待釋放。

同樣重要的是，大氣重污染的頻繁發生對公眾和社會影響極大，近三年我國重污染應對體系雖然取得長足進展，但是預報預警和應對能力還不能滿足精細化防控重污染的管理需求。

《大氣十條》的實施為我國在快速發展過程中從根本上解決空氣污染打下了扎實的基礎。全面和嚴格地落實《大氣十條》的要求，重點突破大氣污染防治中的重大瓶頸問題，以空氣質量目標倒逼，走環境友好的產業、能源和新型城鎮化發展道路，大力度地提升科學技術支撐和引領能力，是下一階段甚至更長時期的重點任務。

■以北京市為戰略重點，破解大氣污染聯防聯控的瓶頸問題

北京是國家首善之區，在大氣污染防治方面付出了大量的艱苦努力，取得了突出成效。未來兩年必須下決心破解北京大氣污染防治中若干難點問題，引領全國大氣污染防治工作。

突破瓶頸的關鍵之一是北京市針對重大難題的決心和辦法。首先，冬季重污染大大拉高了全年北京市PM2.5濃度水平，必須采取堅決措施應對秋冬季重污染問題，重點破解冬季采暖燃煤散燒頑疾，針對北京城中村、城鄉結合部地區以及南四區（豐臺、房山、通州、大興），采用煤改電和冬季特別電價等措施，解決冬季居民采暖問題。其次是重點推進北京南四區大氣污染治理工作，精細化城市管理，嚴控揚塵污染，基本淘汰南四區燃煤鍋爐，優先啟動南四區民用散煤清潔能源替代工程，盡快完成南四區污染小企業退出。另外，北京市雖然在機動車污染防治方面在全國起到了引領作用，但是機動車保有量大、行駛狀況不佳等問題導致機動車污染排放壓力依然很大，機動車污染防治的系統工程亟待提升和完善，需要加快提升北京市機動車污染排放控制和監管能力，建立和完善非道路移動源的大氣污染排放控制體系。另外，北京市大氣臭氧污染對大氣污染的未來態勢影響重大，需要科學確定北京市VOCs與NOx的協同減排策略，推進PM2.5和臭氧的聯合控制。

突破瓶頸的另一個關鍵是切實構建京津冀大氣污染聯防聯控的機制和運行體系。將京津冀大氣污染防治作為京津冀一體化發展的重要任務，深入推進大氣污染聯防聯控。在法律上制定并履行京津冀大氣污染聯防聯控的法律框架和條例，在機制上形成科學技術與決策之間的良性互動，在行動上著力落實若干行動方案，如嚴格控制北京周邊傳輸通道上的污染排放，嚴控周邊地區高架點源；采取措施切實降低秋冬季污染源活動水平，在京津冀地區劃定“工業錯峰生產區”；增加對京津冀地區天然氣供應額度，采用煤改氣、煤改電等方式對北京周邊傳輸通道地區的工業用煤和散煤進行替代。

■加大力度釋放產業結構調整和能源革命在大氣污染減排中的潛力

大氣污染防治是一項長期的艱巨任務。隨著大氣污染治理的深入，相對容易的措施已經普遍在實施，未來如果需要進一步提升大氣質量，需要更加強有力地采取各項措施，逐步進入攻堅階段，治理的投入與成效之間的邊際—效益關系將逐步顯現，即大氣污染物削減的難度越來越大，成本也不斷升高。我國目前處于經濟結構調整的關鍵階段，未來兩年經濟結構調整還有很大潛力，能源效率提高和能源結構調整的力度也將非常大。產業結構調整和能源革命也是大氣污染物減排潛力最大的途徑。

在持續提高煤炭集中清潔高效利用的同時，積極發展可再生能源、核電和天然氣，同時嚴控新增燃煤量，更大程度地實現對煤炭的替代；改進終端能源消費結構，推廣使用天然氣，將天然氣用于替代工業、供暖用煤特別是散煤。盡快形成燃煤鍋爐綜合整治對策。重視整個區域的能源結構調整，降低高耗能工業在經濟總量中的比重，防止城市中心區高耗煤、高污染企業轉移到郊縣地區。

農村的能源及大氣污染排放問題需要高度關注，冬季農村取暖的用能解決方案至關重要。需要采取切實有效措施，因地制宜，減少農村和城鄉結合部大氣污染物排放，可以考慮選擇秸稈鍋爐、沼氣鍋爐和煤改電等方式，實行農村集中供熱，減少農村生活用煤。實現農村廢棄物綜合利用，減少秸稈露天焚燒。

■采用系統工程的思路，抓緊抓好大氣污染防治中的若干薄弱環節

以PM2.5和臭氧為代表的大氣復合污染防控，標志著我國大氣污染控制進入多污染物協同控制的新階段。《大氣十條》的措施涵蓋了我國社會經濟和人民生活的諸多方面，實施3年來，一些方面還依然是空氣質量改善的薄弱環節，有待加強。

首先，需要大力推進非電行業達標排放和超低排放技術及應用。針對水泥、玻璃、陶瓷等建材行業，發展多污染物協同控制新技術研發及示范，開展主要污染物達標和超低排放新技術研發和工程示范。

其次，盡快啟動國家“清潔柴油機行動計劃”，重點開展柴油機、非道路、船舶的大氣污染排放控制。在京津冀、長三角、珠三角等區域同步實施柴油車國Ⅴ排放標準并盡快在全國推廣。加快制定柴油車國Ⅵ排放標準，加強柴油車及后處理產品生產一致性與在用符合性檢測，推進車載測試、遠程診斷和遙測技術等應用；盡快淘汰國Ⅱ及以前不達標柴油車，實施國Ⅲ和國Ⅳ不達標的柴油車技術升級和改造。研發非道路用柴油機機內與機外凈化技術體系，研究和推廣岸電使用、船舶尾氣脫硫脫硝技術，在重點區域、核心港口率先實施船舶排放控制區措施，進行綜合應用示范。

另外，亟待以重點行業和重點地區為抓手，加快實施國家揮發性有機物總量控制。盡快核定重點地區和重點行業的VOCs排放總量和源成分譜，確定三大區域（京津冀、長三角和珠三角）高于NOx減排要求的VOCs減排目標。制定有針對性的重點源VOCs減排技術方案，建立重點行業和企業的VOCs減排核算和監管體系。對具備可監測、可統計、可考核條件的重點行業進行重點控制。

■以科技為引領，構建精準治霾技術體系，提升環境監管能力，支撐長效空氣質量改善

我國以霾和臭氧為代表的大氣復合污染具有獨特的復雜性，空氣質量改善將是一項長期和艱巨的任務。必須在把握正確方向的基礎上常抓不懈，繼《大氣十條》之后，需要凝練大氣污染防治科學技術的體系和未來方向，在戰略前瞻的研判和分析基礎上，形成系列的國家大氣污染防治計劃，分戰略階段逐步解決大氣污染問題。

綠色發展是國家發展戰略之一，但是以環境改善引領產業、能源和城鎮化的科技能力亟待加強。我國應以《大氣十條》為契機，確定環境優先的區域和城市發展戰略及規劃的法律定位，形成環境優先的發展規劃方法，開展典型城市群區域示范，推動環境保護與發展矛盾沖突的根本解決。

在環境保護科學技術創新的部署中，需要強化頂層設計，形成研判—決策—實施—評估—優化的決策支持體系；加強區域一體化的大氣污染監測網絡、動態污染源清單和空氣質量預測預報能力建設；以科技創新引領我國大氣污染防治進入到精準管理的新階段，注重大氣污染防控的監管和執法能力建設，大幅度提升國家和區域層面的監管和執法以及法律經濟政策等方面的保障水平。環境科學技術創新的一項中心工作是加強人才隊伍建設，不斷完善具有國際視野并緊密結合我國實際的創新性人才培育機制。（來源：中國環境報）